KKO:2007:71

Diaarinumero: S2004/201
Esittelypäivä: 17.8.2006
Antopäivä: 12.9.2006
Taltio: 2014

Voimayhtiö oli vuonna 1959 tehnyt kulkulaitosten ja yleisten töiden ministeriölle Iijoen vesistön säännöstelyä koskevan esityksen. Sen johdosta valtioneuvosto oli samana vuonna päättänyt ryhtyä toteuttamaan yhtiön kustannuksella Iijoen vesistön yhdentoista järvialueen säännöstelyä. Voimayhtiö oli rakentanut Iijokeen viisi voimalaitosta ja järvialueiden säännöstelyistä kaksi oli toteutettu, kunnes 1.2.1987 voimaan tullut koskiensuojelulaki (35/1987) esti vesistön jatkohyödyntämisen. Yhtiölle oli määrätty korvaus koskiensuojelulain nojalla (KKO 2000:28). Yhtiö vaati asiassa korvausta vielä menettämistään tuotoista.

Korkeimman oikeuden ratkaisusta ilmenevillä perusteilla katsottiin, ettei valtion ja yhtiön välillä ollut sopimusta, jonka rikkomisen perusteella valtiolle olisi syntynyt velvollisuus vaaditun korvauksen suorittamiseen. Edelleen katsottiin, ettei valtiolla muullakaan perusteella ollut korvausvelvollisuutta.

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Kanne Helsingin käräjäoikeudessa

Vaatimukset

PVO-Vesivoima Oy on vaatinut, että

• valtion ja yhtiön välillä solmittu Iijoen vesistön säännöstelyä ja vesivoimarakentamista koskeva sopimus vahvistetaan purkautuneeksi siltä osin kuin sitä ei oltu pantu täytäntöön,
• valtio velvoitetaan korvaamaan yhtiölle Iijoen vesistöön rakennettujen voimalaitosten nykyisten koneistojen tuottojen menetykset 141 400 000 markalla 16 prosentin korkoineen haasteen tiedoksiantopäivästä lukien,
• valtio velvoitetaan korvaamaan rakentamatta jääneiden Pahkakosken, Haapakosken, Kierikin ja Maalismaan voimalaitosten kolmansien koneistojen sekä Kollajan voimalaitoksen tuoton menetykset 135 024 587,06 markalla 16 prosentin korkoineen haasteen tiedoksiantopäivästä lukien.

  Kanteen tausta

Vuonna 1959 voimassa olleen vuoden 1902 vesioikeuslain 1 luvun 5 §:n mukaan ainoastaan valtiolla oli oikeus toimittaa vedenjuoksun säännöstely siinä tapauksessa, että siitä aiheutui haittaa arvokkaanpuoleiselle koskelle tahi muuta sanottavaa vahinkoa yksityiselle henkilölle. Yhtiö oli 24.6.1959 esittänyt kulkulaitosten ja yleisten töiden ministeriölle, että valtio ryhtyisi Iijoen vesistössä toimeenpantavan säännöstelyn hakijaksi ja että tie- ja vesirakennushallitukselle annettaisiin tehtäväksi asianmukaisten säännöstelylupien hakeminen sekä säännöstelyn toimeenpanemisen suorittaminen.

Yhtiön tarkoituksena oli aloittaa voimalaitosten rakentaminen Iijokeen ja säännöstelyllä voitiin lisätä vesistöstä saatavan energian määrää ja parantaa sen laatua. Säännöstelystä oli hyötyä myös maataloudelle tulvahuippujen tasoittumisen vuoksi ja uitolle. Yhtiön ministeriölle esittämä alustava säännöstelyehdotus käsitti kaikkiaan 11 erillistä järvisäännöstelyallasta, joista vain Pudasjärven allas oli osin tekojärvi. Ehdotuksen mukaan säännöstely aloitettaisiin edullisimmista kohteista ja jatkettaisiin sen mukaan kuin Iijoen voimalaitostyöt edistyisivät. Koska säännöstelysuunnitelma oli laaja ja sen toteuttamisjärjestys oli riippuvainen rakennettavista voimalaitoksista, kutakin säännöstelyallasta tuli käsitellä erillisenä hankkeena ja luvan kohteena.
Ministeriö pyysi yhtiön aloitteesta lausunnon tie- ja vesirakennushallitukselta. Lausunnossa 23.10.1959 todettiin, että Iijoen vesistön säännöstelysuunnitelma oli kansantaloudellisesti hyvin kannattava ja hanketta oli lisäksi pidettävä yleiseltä kannalta tärkeänä.

Saatuaan tie- ja vesirakennushallituksen lausunnon valtioneuvosto päätti 12.11.1959 kulkulaitosten ja yleisten töiden ministeriöstä tapahtuneessa esittelyssä, että

• valtio ryhtyy toteuttamaan Iijoen vesistöalueella olevien päätöksessä erikseen lueteltujen järvien säännöstelyä
• säännöstelyt toteutetaan siinä muodossa ja laajuudessa, että niiden kautta saavutetaan mahdollisimman suuri kansantaloudellinen kokonaishyöty
• säännöstelyt määrätään vesistötoimikunnan käsiteltäväksi siinä järjestyksessä kuin on säädetty kiireellisten vesioikeusasiain käsittelystä
• tie- ja vesirakennushallitus valtuutetaan hakemaan vesistötoimikunnalta valtiolle sekä lopulliset että väliaikaiset luvat mainittujen säännöstelyjen toimeenpanemiseksi sekä huolehtimaan valtion puolesta puheena olevien säännöstelyjen toimeenpanosta valtion edun mukaisesti
• säännöstelyt toteutetaan ehdolla, että yhtiö vastaa säännöstelyhankkeiden kaikista kustannuksista mukaan luettuna valtion puolesta suoritettavat tutkimus- ja katselmuskustannukset.

Tie- ja vesirakennushallitus haki tammikuussa 1960 vesistötoimikunnalta lupaa toteuttaa säännöstelyhankkeista kaksi. Muut valtioneuvoston päätöksessä mainitut yhdeksän säännöstelyhanketta oli määrä toteuttaa myöhemmin. Valmistelut Iijoen vesivoimalaitosten rakentamiseksi aloitettiin puolestaan kesällä 1959. Valtioneuvoston tehtyä edellä mainitun päätöksensä myönnettiin Pahkakosken voimalaitokselle rakennuslupa 13.3.1961. Tämän jälkeen myönnettiin rakentamisluvat vielä Haapakosken, Kierikin, Maalismaan ja Raasakan voimalaitoksille. Myönnettyjen lupien perusteena olleissa rakentamissuunnitelmissa oli maininta siitä, että voimalaitoksiin tehdään varaukset kolmansia koneistoja varten ja että nämä koneistot rakennetaan sen jälkeen, kun suunnitelmissa mainittu Iijoen vesistön säännöstely on toteutettu. Kaikki viisi voimalaitosta kolmansien koneistojen varauksineen rakennettiin vuoteen 1970 mennessä. Raasakan voimalaitoksen osalta myös kolmannet koneistot otettiin myöhemmin käyttöön.

Valtioneuvoston päätöksessä lueteltujen, vielä toteutumatta olevien säännöstelyhankkeiden korvaamiseksi selvitettiin valtion kanssa niin sanotun Siurua-hankkeen puitteissa 1960- ja 1970-luvuilla mahdollisuuksia rakentaa Pudasjärven kuntaan tekoallas. Se ei kuitenkaan toteutunut. Samassa tarkoituksessa tehtiin 1980-luvulla selvityksiä toisen pienemmän tekoaltaan, Kollajan tekoaltaan, ja voimalaitoksen rakentamiseksi. Hankkeesta tehtiin yhtiön ja Pudasjärven kunnan kanssa esisopimus vuonna 1981 ja varsinainen sopimus 17.2.1986. Kollaja-hanke kuitenkin raukesi, kun koskiensuojelulaissa (35/1987) suojelualue määriteltiin siten, että suunniteltu Kollajan tekoallas ja voimalaitos jäivät suojelualueelle.

Kanteen perusteet

Sopimusrikkomus

Yhtiön ja valtion välillä oli sopimus Iijoen vesistön säännöstelystä ja voimatalousrakentamisesta. Valtio oli rikkonut tämän sopimuksen ja oli sen perusteella vastuussa aiheutuneesta vahingosta.

Yhtiön esitys 24.6.1959 muodosti tarjouksen, jota ennen yhtiö ja valtio olivat käyneet neuvotteluja. Olennainen osa tarjousta oli vesistön voimatalousrakentaminen siten, että Iijoen vesivoimasta saadaan suurin mahdollinen voimataloushyöty. Valtio hyväksyi tarjouksen päätöksellään 12.11.1959 olennaisilta osin muuttumattomana.

Kysymys oli yhteistoimintasopimuksesta, jossa osapuolet olivat sitoutuneet tietyin edellytyksin toteuttamaan yhteishankkeen. Päätöksen mukaan valtio ryhtyi toteuttamaan säännöstelyä, ei pelkästään hakemaan säännöstelylupia. Tie- ja vesirakennushallitus velvoitettiin valvomaan valtion etua asiassa. Tie- ja vesirakennushallitus valtion edustajana ja yhtiö veivät yhteistoiminnassa ja -ymmärryksessä eteenpäin sekä säännöstelyhanketta että voimalaitosten rakentamista.

Yhtiön esitys oli ollut paljon laajempi ja monitahoisempi kuin vain esitys järvisäännöstelyksi. Vuonna 1959 ei ollut vielä voitu konkreettisesti sopia, miten hanke toteutetaan, sen suuruuden vuoksi. Valtio oli jatkuvasti ollut yhteistoiminnassa yhtiön kanssa säännöstelymahdollisuuksien selvittämiseksi, mistä Siurua-hanke oli osoituksena. Valtio ja yhtiö olivat valmistelleet yhdessä järvisäännöstelysuunnitelman muuttamista allassäännöstelyksi jo 1960-luvun alusta lukien. Osapuolet olivat toteuttaneet osan sopimuksen kokonaishankkeesta. Merkittävä osa sopimuksesta jäi toteutumatta valtion säädettyä koskiensuojelulain. Sopimuksessa yhtiö sitoutui vastaamaan kaikista säännöstelyn ja voimatalousrakentamisen kustannuksista. Sopimuksessa ei ollut varauduttu siihen, että sopimus ei toteutuisi kokonaisuudessaan.

Valtio oli rikkonut sen ja yhtiön välillä solmittua yksityisoikeudellista sopimusta ryhtymällä valmistelemaan hanketta, joka tulisi estämään sopimuksen jäljellä olevan osan toteuttamisen lopullisesti ja täydellisesti. Alkuperäisestä säännöstelyhankkeesta oli toteutunut kahdella järvisäännöstelyllä vain noin 25 prosenttia. Suojeluhanke esti Kollaja-hankkeen toteuttamisen, joka olisi lisännyt 30 prosenttia Iijoen sähköntuotantoa. Tästä oli aiheutunut yhtiölle vahinkoa, joka valtion oli korvattava.

Kollaja-hanketta edeltäneellä Siuruan altaalla viiden rakennetun voimalaitoksen kolmannet koneistot olisi voitu ottaa hyötykäyttöön. Valtioneuvosto ei kuitenkaan tehnyt päätöstä valtion alueiden luovuttamisesta Siurua-hankkeen tarkoituksiin, jonka vuoksi se ei toteutunut. Tämän vuoksi yhtiö alkoi selvittää Kollaja-hanketta. Yhtiön ajama Kollaja-hanke ei poikennut sitä laajemmasta valtion suunnittelemasta Siurua-hankkeesta sillä tavoin, että yhtiö olisi puolestaan syyllistynyt sopimusrikkomukseen.

Valtion oikeushenkilöllisyys oli jakamatonta ja se oli samassa asemassa kuin muutkin yhteisöt, joissa on erilaisia orgaaneja, joilla on sopimuksentekovaltaa kolmansiin nähden. Valtio oli vuoden 1959 sopimuksella luopunut osasta suvereniteetistaan luonnonvarojen hyödyntämiseen eikä se voinut ottaa sitä takaisin ilman korvausvelvollisuutta. Tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä säädetyllä lailla ei voitu taannehtivasti puuttua yksityisoikeudelliseen sopimussuhteeseen ja yksityiseen omaisuuteen. Koskiensuojelulain mukaiset korvaukset eivät käsittäneet täyttä korvausta hyödyttömiksi jääneistä kustannuksista eivätkä lainkaan korvausta menetetystä hyödystä.

Yleinen vahingonkorvausvastuu

Valtio oli velvollinen korvaamaan yhtiölle koskiensuojelulain säätämisestä aiheutuneen vahingon myös yleisten vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden ja vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n periaatteiden nojalla. Koskiensuojelulain valmistelu ja hallituksen esitys olivat puutteelliset eikä lain säätämiseen johtaneessa valtion toiminnassa muutoinkaan ollut noudatettu toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia.

Iijoki ei kuulunut maa- ja metsätalousministeriön 17.10.1975 asettaman vesistöjen suojelua selvittävän työryhmän eikä ministeriön 13.5.1981 asettaman koskiensuojelutyöryhmän esittämiin suojeltaviin kohteisiin. Ministeriön laatimassa hallituksen esityksessä koskiensuojelulaiksi (HE 25/1986 vp) Iijoen vesistön keski- ja yläosa oli kuitenkin suojeltavien vesistön osien joukossa. Tämä ei perustunut mihinkään selvitykseen, vaan vain ministeriön omaan harkintaan. Iijoen suojelua puoltavat näkökohdat eivät olleet tieteellisesti kestäviä eivätkä riidattomia. Kyse oli joesta, joka oli jo rakennettu.

Lain valmistelussa ei selvitetty vesistön omistussuhteita ja lain vaikutuksia yhtiöön liittyviin oikeussuhteisiin. Mainittujen seikkojen selvittäminen olisi johtanut siihen, että Iijokea ei olisi korvausten huomattavan määrän johdosta sisällytetty suojelulakiin, tai siihen, että laki olisi pitänyt säätää perustuslainsäätämisjärjestyksessä, jolloin siitä olisi jouduttu luopumaan.

Eduskunta ei ollut menetellyt asiassa huolimattomasti, vaan puutteet olivat lain valmistelussa. Valtio oli vastuussa apulaisistaan ja valmistelun laiminlyönnit olivat valtion vastuulla. Ympäristöministeriön olisi tullut kuulla yhtiötä siinä vaiheessa, kun se valmistelun aikana päätti sisällyttää Iijoen suojelulain piiriin eikä eduskuntakäsittelyn aikana tapahtunut yhtiön kuuleminen korvannut tätä laiminlyöntiä. Valtio ja ennen kaikkea ympäristöministeriö oli valmistellut lain puutteellisesti, minkä lisäksi hallituksen esitys oli ollut virheellinen. Ympäristöministeriö ei ollut antanut perustuslakivaliokunnalle kaikkea sitä aineistoa, jonka perusteella valiokunta olisi voinut arvioida lainsäätämisjärjestystä.

Vastuu yleisten oikeusperiaatteiden perusteella

Kun valtion käyttäytyminen ei ollut ollut hyväksyttävää ja siitä oli syntynyt vahinkoa, oli moitittavuusarviointi tehtävä yleisten oikeusperiaatteiden nojalla. Koskien voimatalouskäytössä oli kysymys asiasta, joka hallitusmuodon ja vesilain säännösten perusteella kuului riippumattomien tuomioistuinten ratkaisuvaltaan. Säätämällä koskiensuojelulain valtio oli puuttunut hallitusmuodossa säädettyyn jakoon lainsäädäntövallan, täytäntöönpanovallan ja tuomiovallan välillä. Koskiensuojelulain säätämisen jälkeen vesioikeudet eivät enää ole voineet arvioida siinä mainittujen vesistöjen osalta vesivoimalaitoksen luvan myöntämisen edellytyksiä.

Läheisessä oikeussuhteessa yhtiön kanssa ja ryhtymällä toteuttamaan säännöstelyhanketta yhtiön kanssa valtio oli luopunut osasta luonnonvaroja koskevaa suvereniteettiaan. Vuoden 1959 päätöksellä ja sen jälkeisellä käyttäytymisellään valtio oli myöntänyt yhtiölle oikeuden lähteä hyödyntämään omaisuuttaan. Samalla valtio oli luopunut oikeudestaan määrätä Iijoen tilanteesta yksipuolisesti.

Valtio oli luonut yhtiölle perustellun luottamuksen toimimalla vuosikausia yhtiön kanssa. Tämän luottamuksen suojan se oli pakkovaltaa käyttäen muiden intressiensä vuoksi yksipuolisesti rikkonut.

Koskiensuojelulain nimellisenä pidettävät korvaukset eivät olleet täysi korvaus yhtiön vahingosta. Korvaukset eivät myöskään olleet yhdenvertaisia, koska korvaus määräytyi kaikille samanlaisena riippumatta siitä, oliko korvaukseen oikeutetulla tosiasiallista mahdollisuutta tai aikomusta hyödyntää vesivoimaa.

Hallintoalamaisilla oli oikeus luottaa siihen, että julkinen valta ei taannehtivasti puuttunut yksityisen suojattuihin oikeushyviin julkisen vallan tarpeiden toteuttamiseksi noudattamatta muotoja ja ottamatta huomioon kohtuullisuuden ja vähimmän haitan periaatteita. Valtion oli kaikessa toiminnassaan otettava huomioon hallintoalamaisten perustellut oikeudelliset intressit ja toimittava siten, etteivät kansalaisten valtioon kohdistamat odotukset osoittautuneet nimellisiksi periaatteiksi vailla merkityssisältöä.

Vastaus

Valtio on vastustanut kannetta ja vaatinut sen hylkäämistä.

Sopimusrikkomus

Valtio ei ollut tehnyt sopimusta joen lisärakentamisesta. Valtioneuvosto oli vuonna 1959 tehnyt päätöksen, jonka mukaan valtio toimii säännöstelylupien hakijana, koska silloinen vesioikeuslaki sitä edellytti. Päätöksen tavoitteena oli ollut lisätä energian tuotantoa, pienentää tulvavahinkoja ja parantaa uiton suorittamista. Säännöstelyhankkeet olivat siis olleet monitavoitteellisia eivätkä yksinomaan energiataloudellisia. Niillä valtio oli toteuttanut lakisääteisiä velvollisuuksiaan. Iijoen alueen säännöstelyhankkeet eivät tulleet vireille yhtiön esityksen johdosta, vaan alueella oli tehty vuosikymmeniä erilaista suunnittelua niin valtion kuin yhtiönkin toimesta. Esitys ei ollut tarjous. Yhtiö ei kirjeessään viitannut muuhun kuin pyysi valtiota ryhtymään säännöstelyn hakijaksi. Esitys ei osoittanut, että yhtiö olisi halunnut sitoutua väitettyyn sopimukseen. Yhtiön sitoutuminen kustannusvastuuseen ei muuttanut oikeustointa yksityisoikeudelliseksi sopimukseksi. Kyse oli yleisesti ja vesilaissa omaksutusta periaatteesta, jonka mukaan hyötyjä osallistuu kustannuksiin. Missään asiakirjassa ei käytetty sanaa sopimus eikä mitään sopimusasiakirjaa ollut laadittu. Myöskään sopimusoikeudessa tarkoitetulla tavalla ei ollut ”hiljaisesti” sovittu mistään. Valtion yksittäisten viranomaisten myöhempi yhteistyö yhtiön kanssa ei vaikuttanut oikeudelliseen asetelmaan, sillä viranomaiset olivat osallistuneet suunnitelmien laatimiseen täyttäessään lakisääteisiä tehtäviään eivätkä sopimuksen perusteella. Myönnettyjen säännöstelylupien haltijana valtion oli pitänyt käyttää lupiin liittyvissä hankkeissa puhevaltaa. Se ei kuitenkaan osoittanut sopimussuhdetta. Säännöstelyluvat ja vastuu säännöstelyn toteuttamisesta siirrettiin vuonna 1995 yhtiölle, koska valtio oli hankkeissa vain muodollisena luvanhaltijana.

Oikeudelliselta luonteeltaan valtion ja yhtiön välinen oikeustoimi oli hallintopäätös, joka oli annettu eräillä hakijan esittämillä edellytyksillä. Päätös ei luonut valtiolle velvollisuutta osallistua Iijokea koskevien hankkeiden toteuttamiseen. Järjestely oli ollut vesistöasioissa tavanomainen 1950 – 1970 -luvuilla.

Vaikka kysymyksessä olisikin sopimus, se olisi hallintosopimus. Sopimussidonnaisuus hallintosopimuksessa voi lakata ulkopuolisen syyn, kuten lainsäännöksen myötä. Olennaiset olosuhteiden muutokset voivat poistaa sopimussidonnaisuuden ilman korvausvastuuta, kuten tässä tapauksessa oli käynyt.

Valtioneuvoston päätös oli velvoittanut valtiota enintään vuoden 1959 muodossa siten, että Iijoen vesistössä toteutetaan neljässä vaiheessa järviryhmien säännöstelyhankkeet. Siuruan tai Kollajan allashankkeesta ei sen sijaan ollut koskaan sovittu valtion kanssa, toisin kuin esimerkiksi Kyrönjokea koskevassa hankkeessa, jossa toteutustavan muutoksesta tehtiin nimenomainen sopimus. Lisäksi Siuruan ja Kollajan allashankkeet erosivat maantieteellisesti täysin järvisäännöstelyhankkeista.

Päätös ei enää vuonna 1987 ollut mitenkään realistinen, koska luonnonjärvien tehokas säännöstely olisi kohdannut alueella huomattavaa vastustusta väestön taholta ja myös viranomaiset olisivat todennäköisesti suhtautuneet säännöstelyyn varauksellisesti tai kielteisesti. Näin ollen niiden toteuttamisen kautta ei olisi saavutettu päätöksen 2 kohdassa mainittua ”mahdollisimman suurta kansantaloudellista kokonaishyötyä”. Myös luvansaanti säännöstelyihin olisi ollut epävarmaa.

Osapuolet eivät toteuttaneet yhtiön väittämällä tavalla osaa sopimuksen kokonaishankkeesta, koska sopimusta kokonaishankkeesta ei koskaan ollut syntynyt. Alkuperäisestä suunnitelman mukaisesta säännöstelykapasiteetista oli toteutettu 65 prosenttia. Hanke ei ollut jäänyt kesken koskiensuojelulain vuoksi, vaan siksi, että yhtiöllä oli ennen lain säätämistä ollut edullisempia sijoituskohteita. Vesilain voimaantultua vuonna 1962 yhtiö olisi voinut itse hakea säännöstelylupaa, mihin sillä oli ollut 25 vuotta aikaa. Yhtiön oma menettely ja valinnat olivat syynä siihen, ettei Iijoella toteutettu useampia säännöstelyjä.

Kolmansien koneistojen varausten rakentamisessa yhtiö oli ottanut tietoisen ja vapaaehtoisen riskin, jolla se oli varautunut tulevaisuuden suunnitelmiin. Ne olivat olleet monessa suhteessa epävarmoja, esimerkiksi vesioikeuskäsittelyjen lopputulosten ja hankkeiden rahoituksen osalta. Valtio ei tiennyt kolmansien koneiden rakentamisesta vielä valtioneuvoston vuoden 1959 päätöstä tehtäessä. Myönnetyissä vesioikeudellisissa luvissa kolmansien rakenteiden tekemistä ei ollut määrätty. Koskiensuojelulaki ei myöskään estänyt luvan saamista kyseessä olevien koneistojen rakentamiseen.

Siurua- ja Kollaja-hankkeet eivät osoittaneet valtion ja yhtiön välistä yhteistoimintaa. Siurua-hanke oli yhtiön alulle panema ja se kaatui yhtiön omasta menettelystä ja epärealistisista rahoitusvaatimuksista johtuen. Yhtiön ja Pudasjärven kunnan kanssa tehty sopimus Kollajan allashankkeesta poikkesi täysin valtioneuvoston vuoden 1959 päätöksessä suunnitellusta säännöstelystä. Poikkeaminen osoitti, ettei yhtiö antanut arvoa alkuperäiselle säännöstelyhankkeelle, vaan menetteli vastoin väittämäänsä sopimusta valtion kanssa. Sopimus kunnan kanssa oli tehty jo ennen koskiensuojelulakia. Yhtiö ei ollut ollut yhteydessä valtioon tehdessään tämän valtioneuvoston vuoden 1959 päätöksen vastaisen sopimuksen, mikä myös osaltaan osoitti, ettei yhtiö pitänyt valtioneuvoston päätöstä sitovana ja velvoittavana yksityisoikeudellisena sopimuksena.

Valtiota edustaneet viranomaiset eivät olleet menetelleet lojaliteettiperiaatteen vastaisesti. Valtiolla ei ollut mitään velvollisuutta yhtiön intressien kunnioittamiseen ja edistämiseen lojaliteetin perusteella. Viranomaisilla ei ollut toimivaltaa sitoa lainsäätäjää tai tuomioistuimia hankkeen mahdollisen toteuttamisen suhteen. Valtiovallan kolmijaon mukaan valtion orgaanit ovat riippumattomia toisistaan. Viranomaisista riippumaton taho, eduskunta, oli säätämällään lailla viime kädessä aiheuttanut yhtiön suunnitelmien loppuosan raukeamisen.

Yleinen vahingonkorvausvelvollisuus

Valtiolle ei ollut syntynyt vahingonkorvausvelvollisuutta koskiensuojelulain valmistelussa tapahtuneiden virheiden tai laiminlyöntien vuoksi. Ympäristöministeriössä oli suojelulain valmistelussa otettu huomioon kaikki tutkimukset ja selvitykset sekä yleiset suojeluperusteet Iijoen osalta. Sillä, että Iijoki ei kuulunut vuoden 1977 ehdotuksessa suojeltaviin kohteisiin ei ollut merkitystä, koska suojelukohde-ehdotukset muuttuivat jatkuvasti ennen kuin lopullinen koskiensuojelulaki säädettiin. Koskien suojelutoimikunta ei ollut lukenut Iijokea suojeltavien vesistöjen ulkopuolelle, vaan oli katsonut, että sen osalta oli tehtävä lisäselvityksiä. Ihmisten toimesta jo toteutetuista luonnontilan muuttamisista huolimatta alueella oli ollut suojelemisen arvoista ympäristöä. Yhtiö oli saanut eduskunnassa esittää näkemyksensä ja toiveensa hankkeiden suhteen ja eduskunnan päätös oli perustunut tosiseikkoihin.

Perustuslakivaliokunta oli arvioinut, että koskiensuojelulaki voitiin säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta oli ollut tietoinen yhtiön ja valtion välisistä hankkeista ja sen päätöksellä oli lopullisesti ratkaistu kysymys oikeudesta korvaukseen. Valiokunta oli saadun selvityksen perusteella todennut, ettei suojelluiksi esitetyissä vesistöissä ollut tehty sellaisia voimalaitosrakentamista koskevia sopimuksia, joihin laki puuttuisi taannehtivasti. Yhtiö ei ollut myöskään itse eduskuntakäsittelyn aikana ilmoittanut väittämänsä sopimuksen olemassa olosta. Koskiensuojelulain säätämisellä ei ollut loukattu perustuslain mukaista omaisuuden suojaa enempää kuin mistä omistajille oli jo suojelulain perusteella suoritettu täysi korvaus.

Lainvalmistelu ei kuulunut vahingonkorvauslaissa tarkoitetun julkisen vallan käyttämisen piiriin eikä laki soveltunut siihen. Lainvalmistelussa oli kyse hallinnon sisäisestä päätöksenteosta ja vasta säädetyllä lailla oli kansalaisiin vaikutuksia. Koskiensuojelulain säätämisessä ei ollut poikettu yleisestä lainvalmistelukäytännöstä eikä siinä ollut tapahtunut mitään tuottamuksellista. Lainvalmistelussa oli asianmukaisesti kuultu suojeluhankkeeseen liittyviä etutahoja. Hallituksen esitys oli vain yksi osa säädösvalmistelusta eikä sen sisältö yksin ratkaissut lain sisältöä.

Yleiset oikeusperiaatteet

Valtio ei ollut toiminut yleisten oikeusperiaatteiden vastaisesti. Yhteiskunnassa tapahtunut kehitys ympäristölle annettavasta painoarvosta vaikuttaa oikeusperiaatteiden soveltamiseen ja arviointiin. Suomessa ei ole toteutettu lakien perustuslainmukaisuuden jälkikontrollia, koska se olisi valtiosäännön vastaista. Koskiensuojelulailla ei puututtu valtiovallan kolmijakoon, sillä vain vietiin tietyltä rakentamismuodolta lupaedellytykset pois. Sopimusperusteinen korvausoikeus oli jäänyt suojelulaissa avoimeksi. Se määräytyisi sopimuksen perusteella, jos sellainen olisi olemassa.

Valtio saattoi toimia yksityisoikeudellisena sopimuskumppanina, mutta myös samanaikaisesti lainsäätäjänä ilman, että sille seurasi korvausvastuuta yksityisoikeudellisena sopimuskumppanina.

Mitään suvereniteetista luopumista ei ollut tapahtunut. Mitään erityisiä toimenpiteitä, joihin yhtiön luottamus voisi perustua ei ollut tehty Iijoella. Kyse oli ollut vain normaalista viranomaistoiminnasta, johon oli kuulunut muun muassa vesivoiman ja tulvansuojelun edistäminen.

Vaikka lailla heikennetään jonkun varallisuusasemaa, se ei perusta vahingonkorvausvastuuta, kun valmistelussa on noudatettu objektiviteettiperiaatetta. Lain korvausperusteet olivat yhdenvertaiset ja tasa-arvoiset.

Suojelulain säätämisessä yleinen etu oli syrjäyttänyt yksityisen edun. Riittävät selvitykset suojelutarpeesta oli tehty. Lopputuloksena oli säädetty laki, joka takasi yhtiölle täyden korvauksen. Yhtiön vaatimukset perustuivat spekulatiivisille menetyksille.

Helsingin käräjäoikeuden tuomio 24.1.2002

Käräjäoikeus on hylännyt yhtiön korvausvaatimukset katsoen, ettei yhtiön ja valtion välille ollut syntynyt sopimusta. Näin ollen vahvistusvaatimuksen kohdetta ei ole ollut eikä valtio ollut voinut syyllistyä sopimusrikkomukseen. Valtio ei ollut myöskään menetellyt koskiensuojelulain säätämisessä vahingonkorvausoikeudellisesti moitittavasti eikä yhtiön mainitsemien yleisten oikeusperiaatteiden vastaisesti. Kanteen hylkäämistä käräjäoikeus on perustellut seuraavasti:

Väitetty sopimusrikkomus

Valtioneuvoston 12.11.1959 tekemän päätöksen kohdassa 1 oli päätetty, ”että valtio ryhtyy voimassa olevan vesioikeuslain 1 luvun 5 §:n 3 momentissa mainituin edellytyksin toteuttamaan Iijoen vesistöalueella olevien … (11 järveä / järviryhmää) … säännöstelyä.”

Päätöksen kohdassa 2 oli päätetty, ”että mainitut säännöstelyt toteutetaan siinä muodossa ja laajuudessa, että niiden kautta saavutetaan mahdollisimman suuri kansantaloudellinen kokonaishyöty.”

Päätöksen kohdassa 6 oli päätetty, ”että säännöstelyhankkeet toteutetaan ehdolla, että Pohjolan Voima Oy sitoutuu vastaamaan säännöstelyhankkeiden kaikista kustannuksista mukaan luettuna valtion puolesta suoritettavat tutkimus- ja katselmuskustannukset.”

Päätöksen kohdassa 3 oli säännöstelyt määrätty vesistötoimikunnan käsiteltäviksi, kohdassa 4 tie- ja vesirakennushallitus oli valtuutettu hakemaan vesistötoimikunnalta valtiolle luvat säännöstelyjen toimeenpanemiseksi ja kohdassa 5 tie- ja vesirakennushallitus oli määrätty valtion puolesta huolehtimaan säännöstelystä valtion edun mukaisesti.

Käräjäoikeus katsoi, että kohdassa 1 päättäessään ryhtyä säännöstelyn hakijaksi ja säännöstelyn toimeenpanijaksi valtio oli oman intressinsä lisäksi tehnyt mahdolliseksi yhtiön vesistön rakentamista ja voimataloudellista hyödyntämistä koskevien suunnitelmien toteuttamisen vesioikeuslain mukaisin edellytyksin. Yhtiö taas oli lähtenyt rakentamiseen siinä uskossa, että valtioneuvoston päätöstä säännöstelystä noudatetaan. Näistä seikoista huolimatta päätöskohdasta ei ollut pääteltävissä, että valtio olisi tahtonut ja tarkoittanut sopimusoikeudellisesti sitoutua yhtiöön nähden ja että se olisi ilmaissut yhtiölle tahtovansa sitoutua yhdessä sen kanssa koko hankesuunnitelman toteuttamiseen yhtiön taloudelliset intressit huomioon ottaen ja sitä kautta vastaamaan hankkeen keskeytymisen mahdollisista seurauksista. Myöskään yhtiö ei näyttänyt tuolloin mieltäneen, että valtioneuvoston päätös olisi synnyttänyt sopimuksen.

Päätöksen 2 kohdassa mainittu kansantaloudellinen kokonaishyöty sisälsi paitsi erityisesti energiataloudellisen hyödyn, myös maataloudelle ja uitolle säännöstelystä saatavan hyödyn. Energiatalouden korostuneesta merkityksestä ei voitu päätellä, että päättäessään ryhtyä säännöstelyn hakijaksi ja toimeenpanijaksi, valtio olisi sitoutunut yksityisoikeudellisen sopimuksen velvoittein yhtiön taloudelliseen intressiin ja siitä huolehtimiseen. Siitäkään, että vesistöön rakentamisesta koitui hyötyä valtiolle, ei seurannut sopimussidonnaisuutta. Säännöstelyhanke oli ollut tuolloin useammasta syystä yleisen edunkin mukaista.

Päätöksen 4 kohdassa luvan hakemiseen oli viranomaisena valtuutettu tie- ja vesirakennushallitus, koska sillä ei olisi ollut ilman valtioneuvoston valtuutusta oikeutta itse ryhtyä näin laajakantoiseen hankkeeseen. Valtion edun mainitseminen päätöksen kohdassa 5 ei tukenut väitettä valtion sopimustahdosta, vaikkakin myös vesienergian tuotannon kautta saatava etu oli myös muiden säännöstelyllä tavoiteltujen etujen ohella valtion etu.

Päätöksen 6 kohdassa yhtiön velvoittautuminen kustannusvastuuseen oli ollut sen omassa harkinnassa ja intressissä. Yksipuolisella velvoittautumisella ei ollut saatu aikaan toisen velvoittautumista ja sopimusta ilman toisen tahtoa. Toisen velvoittautumisen hyväksyminen ei vielä synnyttänyt sopimussidonnaisuutta. Päätöskohta osoitti vain sen, että valtio oli asettanut ehdoksi suostumukselleen ryhtyä hakijaksi yhtiön kustannusvastuun, johon yhtiö oli jo esityksessään ilmoittanut suostuvansa. Menettely vastasi sitä periaatetta, jonka mukaan hyödyn saaja voidaan velvoittaa osallistumaan luvan tarkoittaman hankkeen kustannuksiin, vaikka se ei olisikaan hakija.

Käräjäoikeus katsoi, että yhtiön esityksessä 24.6.1959 ja siihen liittyvässä muistiossa 30.6.1959 ei ollut havaittavissa tyypillisiä piirteitä, joista voisi päätellä yhtiönkään tarkoittaneen esityksellään tehdä aloitetta tai tarjousta yksityisoikeudelliseen sopimusyhteistyöhön tai ilmaisseen tahtoaan sitoutua sopimusoikeudellisesti säännöstelyä koskevaan kokonaishankkeeseen suunnitelman mukaisesti.

Yhtiö ja tie- ja vesirakennushallitus olivat ennen yhtiön esitystä käyneet keskusteluja hankkeesta ja päätyneet siihen, että yhtiö tulee esittämään valtiolle pyynnön säännöstelystä. Tie- ja vesirakennushallitus tiesi, mitä valtioneuvoston päätös hankkeeseen liittyen siltä asianomaisena viranomaisena edellytti vesioikeudelliselta kannalta. Se oli myös antanut ohjeita ja valvonut yhtiön säännöstelysuunnitelmien laatimista. Nämä seikat eivät kuitenkaan johtaneet sopimussidonnaisuuteen ilman riittäviä ja olennaisia sopimuselementtejä. Siihen ei myöskään johtanut se, että valtiolla ei ollut mitään velvollisuutta suostua säännöstelyn hakijaksi tai että valtioneuvoston päätökseen ei ollut ilmoitettu mahdollisuutta hakea muutosta.

Yhtiön viittaamista muista säännöstelyhankkeista, joista valtio oli tehnyt nimenomaiset sopimukset voimayhtiöiden ja valtion välillä, käräjäoikeus totesi, että niissä oli määritelty osapuolten velvoitteet ja oikeudet sekä hankkeen edellytykset. Näistä sopimuksista ei siten voinut päätellä, että yhtiön esitys 24.6.1959 ja valtioneuvoston päätös 12.11.1959 olisivat yhdessä muodostaneet vastaavan sopimuksen. Yhtiö oli tiennyt, ettei valtio ollut voinut taata hankkeen edellyttämien lupien saamista eikä myöskään sitä, että hankkeen edellytykset eivät muuttuisi eduskunnan lainsäädäntövallan käyttämisen seurauksena.

Tie- ja vesirakennushallitus ja sen pääjohtaja olivat olleet aktiivisia ja aloitteellisiakin toiminnassaan yhtiön kanssa ja erikseen Iijoen vesistön hyödyntämisessä. Näin erityisesti Kollaja-hanketta edeltäneen Siurua-hankkeen yhteydessä. Yhtiö ei ollut kuitenkaan pystynyt osoittamaan, että tämä olisi perustunut väitettyyn sopimukseen. Viranomaiset olivat toimineet useissa Iijokea selvittävissä toimikunnissa, valtiolla oli säilynyt lupien hakijarooli vesilain muuttumisen jälkeenkin, valtio oli käyttänyt hakijapuhevaltaa säännöstelylupien haltijana, valtion aloitteesta yhtä järvisäännöstelyallasta oli kavennettu ja yhteistoiminta yhtiön kanssa oli sujunut hyvin. Nämäkään seikat eivät kuitenkaan yhdessä valtioneuvoston päätöksen kanssa saaneet käräjäoikeuden mielestä aikaan sopimussidonnaisuutta ja siihen liittyvää lojaalisuusvelvollisuutta valtiolle yhtiöön nähden hankkeen toteuttamisessa ja loppuun saattamisessa.

Sopimussuhteen olemassa oloa vastaan puhui myös se, että missään hanketta koskevassa asiakirjassa ei ollut käytetty sanaa sopimus tai vastaavaa ilmaisua. Yhtiö ei ollut vedonnut sopimukseen valtioneuvoston päätöksen jälkeisessä toiminnassaan. Myöskään koskiensuojelulain säätämisen yhteydessä sopimus ei tullut esiin. Yhtiöstä vuonna 1993 julkaistussa historiikissa ei mainittu väitettyä sopimusta. Yhtiö oli 17.2.1986 tehnyt Pudasjärven kunnan kanssa ns. Iijoki-pakettia koskevan sopimuksen neuvottelematta valtion kanssa asiasta. Yhtiö ei ollut tuonut väittämäänsä sopimusta eikä mahdollisia korvaussaataviaan esille myöskään siinä vaiheessa, kun valtiolle myönnetyt säännöstelyluvat huhtikuussa 1995 siirrettiin yhtiölle. Näistä seikoista käräjäoikeus päätteli, että yhtiö ei ollut itsekään pitänyt valtion kanssa vuonna 1959 alkanutta yhteistoimintaa velvoittavana sopimussuhteena.

Yhtiön ratkaistavissa oli ollut valtion luvanhakija-asemasta huolimatta, miten, missä aikataulussa ja minkälaisin taloudellisin resurssein se aikoi tai oli mahdollista ja tarkoituksenmukaista viedä hanketta eteenpäin lupiin liittyvän lainsäädännön puitteissa. Yhtiön vastuulla oli ollut voimalaitoslupien hakeminen. Lisäksi vuoden 1962 vesilain muutoksen jälkeen yhtiö olisi voinut itse hakea lupia myös säännöstelyhankkeisiin. Valtio ei ollut sitoutunut hankkeen rahoitukseen eikä edes lupautunut rahoituksellisiin tukitoimiin. Yhtiön aloitteellisuuden, päätösten ja rahoituksen varaan perustuva asetelma ei puoltanut sopimussuhteen olemassa oloa.

Säännöstelyhankkeen monitavoitteellisuus ja pitkälle tulevaisuuteen tähdännyt säännöstelyn kokonaissuunnitelma oli merkinnyt, että valtion rooli hankkeessa oli suurempi kuin muodollisen luvanhakijan rooli. Tämä rooli oli luonut valtion ja yhtiön välille oikeussuhteen, jossa oli energiatalouden ja muut tavoitteet huomioon ottaen pyritty löytämään parhaat keinot tavoiteltaessa mahdollisimman suurta kansantaloudellista kokonaishyötyä. Kansantaloudellinen hyöty ei ollut muuttumaton käsite. Kansantaloudelliseen kokonaishyötyyn oli luettava myös ympäristö ja luonnonarvoihin liittyvät näkökohdat. Usealle vuosikymmenelle ulottuvan hankkeen vesioikeudelliset ym. edellytykset muotoutuivat ajan kuluessa. Niinpä alkuperäisen järvisäännöstelyä koskeneen suunnitelman asemasta jo 1960-luvun alkupuolelta lähtien oli tutkittu vielä rakentamatta olevan hankkeen korvaavia vaihtoehtoja Siuruan ja Kollajan allasmahdollisuutta. Valtion toiminta oikeussuhteessa yhtiön kanssa Iijoen vesistöhankkeessa muun muassa energian tuotanto, maatalous, muut elinkeinot, työllisyys, uitto, väestö, virkistys, luonto ja ympäristö huomioon ottaen kansantaloudellista kokonaishyötyä yhdessä tavoiteltaessa ei ollut toimintaa sopimussuhteessa siihen liittyvin velvoittein ja vastuin.

Yleinen vahingonkorvausvastuu ja vastuu yleisten oikeusperiaatteiden vastaisesta menettelystä

Yhtiö oli saanut koskiensuojelulain korvaussäännösten nojalla korvausta menettämistään vesivoiman arvosta, turhaksi käyneistä suunnittelukustannuksista ja hukkaan menneistä investoinneista. Koskiensuojelulain korvaussäännöksillä ei ollut kuitenkaan säännelty valtion mahdollista korvausvastuuta, joka perustui sopimusrikkomukseen tai vahingonkorvausoikeudellisten taikka yleisten oikeusperiaatteiden rikkomiseen.

Julkista valtaa käytettäessä aiheutuneen vahingon korvaamista tarkoittavat vahingonkorvauslain säännökset eivät koskeneet lainsäädäntötoimintaa siihen mukaan lukien lainvalmistelu kokonaisuudessaan. Tuomioistuimen tehtäviin ei kuulunut lakien perustuslainmukaisuuden valvominen. Käräjäoikeuden tehtäviin kuului kuitenkin arvioida, täyttivätkö ympäristöministeriön ja hallituksen toimenpiteet lainvalmistelulle kohtuudella asetettavat vaatimukset ja oliko tämän valmistelumenettelyn ja yhtiön vahingon välillä syy-yhteyttä. Yhtiön ja valtion välillä oli ollut oikeussuhde, jota ei voitu pitää selvästi sopimussuhteen ulkopuolisena vahingonkorvausoikeudellisessa mielessä. Valtion vastuuta oli tarkasteltava perinteistä vahingonkorvauslain tarkoittamaa julkisen vallan vastuuta laajemmin.

Yhtiö ei ollut oikeutettu saamaan vahingonkorvausta saamatta jääneestä voimalaitostuotosta pelkästään sillä perusteella, että koskiensuojelulaki säädettiin tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Yhtiön on tullut osoittaa korvausoikeutensa perusteeksi, että yhtiön perusoikeuksia oli loukattu ja vesiomistuksen normaalina, kohtuullisena ja järkevänä pidetty käyttö oli tullut kielletyksi. Tämän oli tullut tapahtua yhtiön väittämin tavoin tietoisesti tai tuottamuksellisesti vastoin yleisiä oikeusperiaatteita. Moitittavan menettelyn ja vahingon välillä tuli vallita syy-yhteys.

Käräjäoikeus totesi, että yhtiö ei ollut perustanut kannettaan siihen, että eduskunta oli ylipäätänsä säätänyt koskiensuojelulain eikä moittinut eduskuntaa. Sen sijaan se oli moittinut hallituksen toimet mukaan lukien ympäristöministeriössä tapahtunutta lainvalmistelua. Julkisen vallan käytössä tapahtunut väitetty moitittava menettely paikallistui lain valmisteluun.

Koskiensuojelulain eduskuntakäsittely siihen sisältyvine eduskunnan lainvalmistelutoimintoineen oli normaaliin tapaan pohjautunut lainvalmisteluun ja hallituksen esitykseen. Koskiensuojelulain valmistelussa Iijoki mukaan lukien oli tehty ja otettu huomioon lukuisia, monipuolisia ja huolellisia selvityksiä. Myös voimatalouden tarpeet ja voimayhtiöiden toiveet ja näkemykset olivat tulleet näkyvästi esille jo ennen valmistelua, valmistelussa ja eduskunnan käsittelyvaiheessa. Koskiensuojelulaki käsiteltiin säädettyjä ja asianmukaisia menettelytapoja noudattaen. Valtioneuvoston päätös 12.11.1959 oli ollut kansanedustajien tiedossa eikä se ollut ollut lainsäätämisjärjestyksen kannalta merkityksellinen, koska se ei muodostanut valtiota sitovaa sopimusta. Yhtiö oli antanut laki- ja talousvaliokunnalle koskiensuojelulain esityksestä lausunnon, jossa se oli tuonut esiin yhtiön näkökantoja ja yhtiön ja Pudasjärven kunnan välisen Iijoki-pakettia koskevan sopimuksen. Vaikka ympäristöministeriö ei ollutkaan mahdollisesti toimittanut eduskunnalle mainittuja asiakirjoja, eduskunnalla oli ollut ne tiedossaan muutenkin. Näin ollen syy-yhteyttä ministeriön menettelyn ja koskiensuojelulain säätämisen ja säätämisjärjestyksen ja sitä kautta yhtiön väittämän vahingon välillä ei ollut. Mitään sellaista erityistä syytä, miksi ympäristön näkökulmasta Iijoen suojelutarpeiden selvittämisessä olisi tullut menetellä toisin kuin muiden yleislailla tai erityislailla suojeltujen vesistöjen kohdalla, ei ollut osoitettu olevan.

Yhtiö ei ollut näyttänyt, että koskiensuojelulain perustuslainmukaisuuden arviointi olisi tosiasiassa tapahtunut ympäristöministeriössä eikä perustuslakivaliokunnassa ja vielä tarkoitushakuisesti tiedossa olleet sopimukset huomioon ottamatta yhtiön etu syrjäyttäen. Päätös suojelusta ja suojelukohteista oli syntynyt perustuslain mukaisessa päätöksentekojärjestelmässä. Lopullinen koskiluettelo muodostui poliittisen ja demokraattisen päätöksentekoprosessin tuloksena.

Koskiensuojelulain säätämisellä ei ollut puututtu valtiovallan kolmijako-oppiin.

Mitään erityistä syytä sille, miksi yhtiötä olisi tullut kuulla jo lainvalmistelun aikana, ei ollut esitetty. Koskiensuojelulaki oli kohdeluettelosta huolimatta myös Iijoen osalta yleislaki. Mikään ei osoittanut, että lopputulos olisi ollut toinen, vaikka yhtiötä olisi erikseen kuultukin valmistelun aikana. Lainvalmistelu oli ollut avointa ja mikään ei olisi estänyt yhtiötä esittämästä valmisteluvaiheessa tarkempia esimerkiksi väittämäänsä sopimukseen liittyviä näkökantojaan. Iijokea ei ollut sisällytetty yhtiön moitteen mukaisesti suojelukohteiden joukkoon yhtiönkään kannalta tarkastellen liian myöhään. Lainvalmistelu kokonaisuudessaan arvioiden oli täyttänyt sille kohtuudella asetettavat vaatimukset.

Yhtiöllä ei ollut ollut perusteita pitää yhteistyötä sopimussuhteena eikä yhtiö ollut enää vuodesta 1962 lähtien ollut säännöstelylupiin nähden riippuvainen valtiosta. Näiden seikkojen vuoksi yhtiöllä ei voinut olla valtion aikaansaamaa perusteltua uskoa ja luottamusta siihen, että valtio tulisi ottamaan huomioon yhtiön edut yleisestä edusta riippumatta tai että valtio sopimussuhteen ulkopuolisen oikeussuhteen perusteella tulisi pidättäytymään esimerkiksi säännöstelyhankkeen loppuun viemisen vaarantavista tai estävistä lainsäädäntötoimista tai että valtiolla olisi sellaiseen jokin erityinen velvollisuus. Valtio ei ollut antanut yhtiölle yksityiskohtaisia lupauksia siitä, että pitkäkestoinen hanke tulee varmuudella toteutumaan, olkoonkin, että toteutuminen oli ollut yhtiön ohella myös vesihallituksen toiveena ja tavoitteena. Yhtiön oli täytynyt ymmärtää hankkeeseen liittyvät epävarmuustekijät. Ryhtymällä valmistelemaan koskiensuojelulakia ja sisällyttämällä Iijoen vesistön suojeltavien kohteiden joukkoon valtio ei ollut rikkonut pääsääntöisesti sopimussuhteisiin liitettyä luottamuksensuojan periaatetta vastaan. Valtio ei ollut menetellyt lainsäätämistoimiin liittyvän huolellisuusvelvollisuuden vastaisesti.

Iijoen sisällyttäminen koskiensuojelulakiin ei merkinnyt sellaista oikeusvarmuuden ja taannehtivuuden kiellon periaatteiden rikkomista eikä ollut sillä tavalla kohtuutonta, ankaraa tai yleisen oikeustajun vastaista, että yhtiöllä olisi pelkästään näiden oikeusperiaatteiden nojalla oikeus vaatimaansa korvaukseen.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Timo Salminen.

Helsingin hovioikeuden tuomio 30.12.2003

Yhtiö valitti hovioikeuteen.

Hovioikeus katsoi selvitetyksi, että valtioneuvoston 12.11.1959 tekemän päätöksen perusteella osapuolten välille ei ollut muodostunut yhtiön väittämää yksityisoikeudellista sopimussuhdetta. Valtio ei ollut myöskään yleisten vahingonkorvausoikeudellisten tai yhtiön vetoamien muiden oikeusperiaatteiden nojalla korvausvelvollinen yhtiölle sen saamatta jääneistä tuotoista. Hovioikeus ei muuttanut käräjäoikeuden tuomion lopputulosta.

Hovioikeus perusteli tuomiotaan käräjäoikeuden lausumien perustelujen lisäksi seuraavasti.

Hovioikeus katsoi, että silloin kun valtion ja voimalaitosyhtiöiden välillä oli ollut tarkoitus muodostaa yksityisoikeudellinen sopimussuhde, siitä oli myös tehty erillinen kirjallinen sopimus, jossa osapuolten oikeudet ja velvollisuudet oli selkeästi määritelty.

Hovioikeuden mukaan yhtiön ja valtion välillä oli ollut käräjäoikeuden tuomioperustelujen mukainen oikeussuhde. Siinä valtio oli lakisääteisten tehtäviensä ja silloisen vesilainsäädännön edellytysten vuoksi ollut hakijana voimalaitosyhtiön säännöstelyhankkeessa. Hanke oli ollut valtion katsomin tavoin monitavoitteellisena tarkoituksenmukaista käsitellä kokonaishankkeena. Yhtiö oli itsekin korkeimmalle hallinto-oikeudelle Irni-, Polo- ja Kerojärvien säännöstelyn korvauksia koskeneessa valitusasiassa vuonna 1992 todennut, että kyseisen säännöstelyhankkeen kaikinpuolinen hoito ja käyttö oli kuulunut yksinomaan yhtiölle ja että valtion rooli luvanhaltijana säännöstelyä toimeenpantaessa oli ollut puhtaasti muodollinen.

Yhtiön Kollaja-hanketta koskenut suunnitelma oli poikennut olennaisesti valtioneuvoston päätöksen 12.11.1959 mukaisesta nelivaiheisesta järvisäännöstelyhankkeesta. Kollaja-hanke oli sinänsä kohdistunut Iijoen vesivoimaan, mutta oli ollut säännöstelykapasiteetiltaan alkuperäistä huomattavasti suurempi. Yhtiö oli ryhtynyt Kollaja-hankkeen suunnittelutyöhön ennen kuin koskiensuojelulain valmistelussa Iijoen vesistöä oli edes ehdotettu selvitettävien kohteiden joukkoon, eli ennenkuin valtion kielteinen kanta yhteistyöhön oli ollut ennakoitavissa. Muutoinkaan yhtiö ei ollut selvittänyt, että se olisi pyrkinyt yhteistyöhön tältä osin valtion kanssa. Yhtiön menettely osoitti, että se ei ollut katsonut olleensa sidottu valtion kanssa yhteistyöhön päätöksen 12.11.1959 nojalla. Myöskään Siuruan allashankkeen yhteisen suunnittelutyön perusteella ei ollut syntynyt osapuolia velvoittavaa yhteistoimintasuhdetta.

Yhtiö oli pitänyt mahdollisena ryhtyä omatoimisesti muiden tahojen, alueen kuntien, kuin valtion kanssa Iijoen vesistön allas- ja voimalaitosrakentamista koskevaan yhteistyöhön. Tämä yhtiön menettely ja myös se, että valtiokaan ei ollut siihen menettelyyn puuttunut, osoittivat, ettei valtion ja yhtiön välillä ollut ollut 12.11.1959 tehtyyn päätökseen tai sen ensimmäisen vaiheen toteutukseen vuosina 1959 – 1971 tai Siuruan allashankkeen suunnittelutyöhön perustunutta yhteistyötä enää 1980-luvulla. Tämäkin vahvisti hovioikeuden mukaan sitä johtopäätöstä, että yhtiöllä ei voinut myöskään olla perusteltua aihetta luottaa siihen, että valtio tulisi pidättäytymään Iijoen vesistön säännöstely-, allas- tai voimalaitoshankkeiden loppuunsaattamisen vaarantavista tai estävistä lainsäädäntötoimista tai että valtiolla olisi ollut siihen jokin erityinen velvollisuus.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Lauri Nouro, Paula Salonen ja Markku Saarikoski, joka myös esitteli asian.

Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa

Yhtiölle myönnettiin valituslupa.

Valituksessaan yhtiö uudisti vaatimuksensa, että valtion ja yhtiön välillä 12.11.1959 solmittu sopimus oli vahvistettava purkautuneeksi siltä osin kuin sitä ei ollut pantu täytäntöön ja että valtio tuli velvoittaa korvaamaan yhtiölle rakennettujen voimalaitosten nykyisten koneistojen tuottojen menetykset 23 781 770 euroa ja rakentamatta jääneiden voimalaitosten kolmansien koneistojen tuoton menetykset 22 709 508,74 euroa molemmat summat viivästyskorkoineen.

Valtio vastasi valitukseen.

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta

1. Pohjolan Voima Oy, jonka oikeudet ja velvollisuudet Iijoen vesivoimaliiketoimintaan ovat sittemmin siirtyneet sen tytäryhtiölle PVO-Vesivoima Oy:lle, on tehnyt 24.6.1959 kulkulaitosten ja yleisten töiden ministeriölle esityksen, että valtio ryhtyisi tuolloin voimassa olleen vesioikeuslain mukaan Iijoen vesistössä toimeenpantavan säännöstelyn hakijaksi ja että tie- ja vesirakennushallitukselle annettaisiin tehtäväksi asianmukaisten säännöstelylupien hakeminen sekä säännöstelyn toimenpanon suorittaminen. Yhtiön tarkoituksena oli aloittaa voimalaitosten rakentaminen Iijokeen, ensin Pahkakoskeen. Säännöstely oli tarpeen, koska Iijoen vesistön luontaiset vaihtelut vesimäärään nähden olivat eri vuodenaikoina varsin suuret, jolloin vedenjuoksun tasoittamisella oli huomattava merkitys rakennettavista laitoksista saatavan energian määrän lisääjänä ja sen laadun parantajana. Säännöstelystä oli hyötyä myös maataloudelle tulvahuippujen tasoittumisen vuoksi ja uitolle.

2. Yhtiön esittämä säännöstelyehdotus on käsittänyt kaikkiaan 11 erillistä järvisäännöstelyallasta. Ehdotuksen mukaan säännöstely aloitettaisiin edullisimmista kohteista ja sitä jatkettaisiin sen mukaan kuin Iijoen voimalaitostyöt edistyisivät. Koska säännöstelysuunnitelma oli laaja ja sen toteuttamisjärjestys oli riippuvainen rakennettavista voimalaitoksista, kutakin säännöstelyallasta tuli käsitellä erillisenä hankkeena ja luvan kohteena.

3. Yhtiön esityksen ja tie- ja vesirakennushallitukselta pyydetyn lausunnon pohjalta valtioneuvosto on 12.11.1959 päättänyt ryhtyä toteuttamaan päätöksessä mainittujen järvialueiden säännöstelyä. Päätöksen mukaan säännöstelyt tuli toteuttaa siinä muodossa ja laajuudessa, että niiden kautta saavutettiin mahdollisimman suuri kansantaloudellinen kokonaishyöty. Edelleen päätöksen mukaan säännöstelyhankkeet toteutettiin ehdolla, että Pohjolan Voima Oy vastasi säännöstelyhankkeiden kaikista kustannuksista mukaan luettuna valtion puolesta suoritettavat tutkimus- ja katselmuskustannukset.

4. Iijoen vesivoiman rakentaminen ja säännöstely ovat edenneet sen jälkeen niin, että Pahkakosken voimalaitokselle on myönnetty rakennuslupa 13.3.1961. Sen jälkeen vuoteen 1970 mennessä on rakennettu vielä Haapakosken, Kierikin, Malismaan ja Raasakan voimalaitokset. Tie- ja vesirakennushallitus on vuonna 1960 hakenut vesistötoimikunnalta lupaa toteuttaa säännöstelyhankkeista kaksi, Koston-, Kynsi- ja Tervajärven sekä Unilammen ja Irni-, Polo- ja Kerojärven säännöstelyhankkeet. Pohjois-Suomen vesioikeus on antanut vuosina 1964 ja 1965 luvat näiden järvien säännöstelyyn. Muut päätöksen mukaiset säännöstelyhankkeet ovat jääneet toteutumatta.

5. Muun muassa toteutumatta jääneiden järvisäännöstelyhankkeiden korvaamiseksi on vuosina 1960 – 1979 selvitetty mahdollisuuksia rakentaa Pudasjärven kuntaan Siuruan tekoallas. Allashanke oli suuruusluokaltaan noin kaksi kertaa koko alkuperäistä järvisäännöstelyhanketta suurempi ja suunnitellun tekoaltaan sijainti poikkesi maantieteellisesti säännösteltävistä järvistä. Allashanketta suunniteltiin toteutettavaksi osin valtion rahoituksella. Hanke ei kuitenkaan toteutunut.

6. Sen jälkeen on ryhdytty selvittämään pienempää vain osan suunnitellusta Siuruan altaasta käsittävää Kollajan allashanketta. Valtio ei ole ollut tämän altaan suunnittelussa mukana. Pudasjärven kunta ja Pohjolan Voima Oy ovat 17.2.1986 allekirjoittaneet niin sanottua Iijoki-pakettia koskevan sopimuksen, joka käsitti muun muassa Kollajan voimalaitoksen ja altaan rakentamisen.

7. Tammikuun 23 päivänä 1987 annettu koskiensuojelulaki on tullut voimaan seuranneen helmikuun 1 päivänä. Sen 1 §:n mukaan uuden voimalaitoksen rakentamiseen ei saanut myöntää lupaa muun muassa Iijoen vesistön keski- ja yläosassa. Pohjois-Suomen vesioikeus on 3.8.1987 tuohon lakiin perustuen hylännyt Pohjolan Voima Oy:n hakemuksen Kollajan voimalaitoksen ja säännöstelyaltaan rakentamisesta.

8. Valtio on koskiensuojelulain mukaisessa korvaustoimituksessa (KKO 2000:28) määrätty maksamaan koskiensuojelulain mukaiset korvaukset PVO-Vesivoima Oy:lle. PVO-Vesivoima Oy ei ole korvaustoimituksessa vaatinut korvausta menetetystä vesivoiman tuotosta.

Väitetty sopimusrikkomus

9. Asiassa on ensiksi kysymys siitä, onko yhtiöllä oikeus vaatimiinsa vahingonkorvauksiin tuoton menetyksestä sillä perusteella, että yhtiön ja valtion välille oli syntynyt kokonaisvaltainen sopimus Iijoen vesistön säännöstelystä ja voimatalousrakentamisesta, jota sopimusta valtio olisi rikkonut säätämällä koskiensuojelulain.

10. Yhtiö on katsonut, että sen esitys kulkulaitosten ja yleisten töiden ministeriölle oli muodostanut tarjouksen, jonka valtioneuvosto päätöksellään 12.11.1959 oli hyväksynyt. Näin syntyneen sopimuksen mukaan valtio oli ryhtynyt säännöstelyn toteuttajaksi ja yhtiö oli vastannut sen kaikista kustannuksista. Tie- ja vesirakennushallitus valtion edustajana sekä yhtiö olivat vieneet sen jälkeen yhteistoiminnassa eteenpäin sekä säännöstelyhanketta että voimalaitosten rakentamista.

11. Valtio on taas katsonut, että yhtiön esityksen ja valtioneuvoston päätöksen perusteella ei ollut syntynyt sopimusta. Valtioneuvoston päätös oli ollut luonteeltaan hallintopäätös. Valtio oli säännöstelylupien hakemiseen sitoutuessaan toteuttanut vain lakimääräisiä velvoitteitaan. Joka tapauksessa valtioneuvoston päätös on velvoittanut valtiota vain järvisäännöstelyhankkeiden toteuttamisen suhteen. Siurua- ja Kollaja-hankkeista ei valtion kanssa ollut sovittu.

12. Korkein oikeus toteaa, että osapuolten ei ole näytetty valtioneuvoston päätöksen jälkeen useiden vuosikymmenien aikana ennen tämän oikeudenkäynnin vireilletuloa nojautuneen siihen, että yhtiön esitys ja valtioneuvoston päätös muodostaisivat sellaisen tarjouksen ja vastauksen, jonka perusteella osapuolten välille olisi syntynyt sopimus joen vesivoiman säännöstelystä ja voimatalousrakentamisesta. Se, että tällaiseen perusteeseen on vedottu vasta tässä vaiheessa, ei kuitenkaan merkitse, etteivätkö esitys ja valtioneuvoston päätös olisi sinänsä voineet johtaa väitettyyn sopimussuhteeseen. Sen syntymistä on kuitenkin arvioitava lähtökohtaisesti sen tilanteen ja niiden olosuhteiden pohjalta, jotka vallitsivat esitystä ja päätöstä tehtäessä.

13. Vuonna 1959 voimassa olleen vesioikeuslain 1 luvun 5 §:n 2 momentin (134/1939) mukaan kosken omistajalle ja sen vesivoiman käyttäjälle voitiin myöntää lupa vesistön säännöstelyyn, mikäli se saattoi tapahtua tuottamatta haittaa arvokkaanpuoleiselle koskelle tai muuta sanottavaa vahinkoa kenellekään. Pykälän 3 momentin mukaan valtiolla oli kuitenkin oikeus toimittaa vesistön vedenjuoksun säännöstely, vaikkakin siitä aiheutui haitta sanotunlaiselle koskelle tai vahinko yksityiselle henkilölle, jos yrityksestä johtui kosken vesivoiman käyttämisessä hyöty, jonka arvo oli vähintään kaksi kertaa suurempi kuin haitan ja vahingon määrä.

14. Yhtiön esittämä säännöstelyhanke on ollut sellainen, että vain valtiolla on sanotun säännöksen perusteella ollut tuohon aikaan oikeus toimittaa säännöstely. Vesistöjen järjestelyjen toimittaminen on kuulunut muutoinkin valtion tehtäviin. Puheena olleena ajankohtana voimassa olleen tie- ja vesirakennushallinnosta annetun asetuksen 1 §:n (266/1957) mukaan tie- ja vesirakennushallinnon tehtäviin kuului muun muassa laatia suunnitelmia tärkeänlaisia vesistöjen järjestelyjä ja uittoväylätöitä varten sekä suorittaa niitä. Vesihallinnosta 9.1.1970 annetun lain (18/1970) 3 §:n mukaan taas vesihallinnon tuli erityisesti huolehtia muun muassa vesien eri käyttömuodot huomioon ottavasta kokonaissuunnittelusta, edistää vesivoiman käyttöä ja huolehtia tulvansuojelusta.

15. Huomioon ottaen valtion edeltä ilmenevä rooli vesistöjen säännöstelyissä ja muissa järjestelyissä puheena olevana aikana on selvää, että yhtiön esitys valtiolle on pohjautunut tähän asetelmaan. Toisaalta vesivoima on tuohon aikaan ollut merkittävin sähköenergian lähde. Koska tie- ja vesirakennushallituksen laskelmien mukaan Iijoen säännöstely on todettu kansantaloudellisesti kannattavaksi, valtion on jo sille kuuluvien lakisääteisten tehtäviensä puitteissa ollut perusteltua ryhtyä säännöstelyn toteuttamiseen. Yhtiön esitykseen suostuessaan valtio on siten ensisijaisesti toteuttanut sille kuuluvia tehtäviä. Näin ollen yhtiön esitystä ja valtioneuvoston päätöstä niitä tehtäessä vallinnut tilanne ja olosuhteet huomioon ottaen ei voida pitää varallisuusoikeudellisista oikeustoimista annetun lain tarkoittamina tarjouksena ja siihen annettuna vastauksena, jotka olisivat nimenomaisesti tarkoittaneet sopimuksen solmimista osapuolten välille.

16. Sopimus voi kuitenkin syntyä myös muulla tavoin osapuolten tosiasiallisen toiminnan tai käyttäytymisen, kuten harjoitetun keskinäisen yhteistoiminnan kautta ilman, että osapuolet olisivat nimenomaisesti antaneet sanotussa laissa tarkoitettua tarjousta ja vastausta. Tällöin on kuitenkin edellytyksenä, että osapuolten voidaan esitetyn näytön perusteella todeta saavuttaneen yksimielisyyden sekä sopimukseen sitoutumisesta että sopimuksen sisällöstä. Sopimus, jonka yhtiö on väittänyt syntyneen, olisi ollut kestoltaan pitkäaikainen. Tällöin on erityisen tärkeää, että sen sisältö olisi riittävän täsmällisesti todettavissa. Tarpeellista olisi käydä ilmi muun muassa, ovatko ja millä tavoin osapuolet varautuneet pitkän ajan kuluessa välttämättä tapahtuviin olosuhteiden muutoksiin.

17. On sinänsä selvää, että jo yhtiön esityksen ja sitä seuranneen valtioneuvoston päätöksen perusteella toteutetusta järjestelystä on seurannut osapuolille toisiinsa nähden velvoitteita. Yhtiö on sen perusteella muun muassa voinut lähteä siitä, että valtio toteuttaa päätöksessä eritellyt säännöstelyhankkeet. Toisaalta hankkeiden toteutus on tapahtunut yhtiön määräämässä aikataulussa ja yhtiö on ollut vastuussa hankkeiden kustannuksista. Velvoitteiden syntyminen ei kuitenkaan vielä merkitse, että kysymys olisi ollut oikeudellisesti arvioiden sopimuksesta, koska jo valtioneuvoston päätös sinänsä on luonut niitä. Yhtiökin on asiassa esittänyt, että sopimuksen tarkempi sisältö oli jäänyt neuvoteltavaksi myöhemmin.

18. Valtioneuvoston päätöksessä tarkoitetuista säännöstelyhankkeista on toteutettu kaksi. Samanaikaisesti on kuitenkin ryhdytty suunnittelemaan järvisäännöstelyhanketta huomattavasti suurempaa hanketta, Siuruan tekoallasta. Suunnittelussa ovat olleet mukana sekä yhtiö että valtio. Tämä hanke olisi eronnut järvisäännöstelyhankkeesta paitsi laajuudeltaan, myös toteuttamistavaltaan. Myös osapuolten asemat olisivat poikenneet järvisäännöstelyhankkeesta siten, että valtion suunniteltiin osallistuvan tekoallashankkeen kustannuksiin. Siurua-hankkeesta ei ole päästy yksimielisyyteen, mutta myös järvisäännöstelyn enemmästä toteuttamisesta on luovuttu. Tämän jälkeen yhtiö on yhdessä alueen kuntien kanssa ryhtynyt suunnittelemaan Kollajan tekoallashanketta. Valtio ei enää ollut mukana tämän hankkeen suunnittelussakaan.

19. Kahden toteutetun säännöstelyhankkeen jälkeen yhtiö on siten luopunut jatkamasta järvisäännöstelyn toteuttamista, eikä säännöstelyn jatkamisesta muulla tavoin ole päästy yhteisymmärrykseen. Tapahtumien kulku ja osapuolten käyttäytyminen osoittavat, että osapuolten tahto sitoutua kokonaisvaltaiseen sopimukseen ja sopimuksen sisältö eivät ole täsmentyneet.

20. Valtio on tosin mainitun valtioneuvoston päätöksen perusteella lakisääteisten tehtäviensä mukaisesti ajankohdan olosuhteissa ryhtynyt toteuttamaan osaltaan järvisäännöstelyä ja näin edistänyt yhtiön Iijoen vesivoiman käyttöä koskevia suunnitelmia. Tästä ei kuitenkaan ole seurannut, että valtio olisi tullut sidotuksi kokonaisvaltaiseen Iijoen rakentamista ja säännöstelyä koskevaan sopimukseen. Ne velvoitteet, joita valtiolla on ollut päätöksen nojalla yhtiöön nähden, ovat edellä todetuin tavoin rauenneet yhtiön luovuttua järvisäännöstelyn toteuttamisesta. Sekä Siurua-hanke että Kollaja-hanke ovat olleet järvisäännöstelystä erillisiä hankkeita, eikä järvisäännöstelyhankkeesta ole voinut aiheutua valtiolle sanottuihin hankkeisiin nähden velvollisuuksia.

21. Edellä todetun perusteella Korkein oikeus katsoo, ettei valtion ja yhtiön välillä ole yhtiön väittämin tavoin ollut sopimusta koskiensuojelulain tullessa voimaan 1.2.1987. Yhtiö ei edes ole koskiensuojelulain tultua säädetyksi toiminut asiassa siten kuin sen olisi tullut toimia pitäessään lain säätämistä sopimusrikkomuksena. Yhtiö ei ole purkanut syntyneeksi väittämäänsä sopimusta, vaan on vasta 16.12.1996 vireille pannulla kanteella vaatinut tuomioistuinta vahvistamaan sopimuksen purkautuneen.

22. Asiassa ei ole perustetta tuomita yhtiölle vahingonkorvausta sopimusrikkomuksen perusteella.

Muu vahingonkorvausvastuu

23. Asiassa on tämän jälkeen kysymys siitä, onko valtio vahingonkorvauslain tai yleisten vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden nojalla velvollinen suorittamaan yhtiölle vahingonkorvausta yhtiön menettämistä tuotoista.

Kysymys Iijoen keskijuoksun sisällyttämisestä koskiensuojelulakiin

24. Yhtiö on ensin vaatinut tältä osin korvausta sillä perusteella, että Iijoen keski- ja yläosa oli otettu ympäristöministeriön toimesta koskiensuojelulakia koskevaan hallituksen esitykseen suojeltavaksi kohteeksi, vaikka tämä ei perustunut mihinkään etukäteen tehtyyn selvitykseen. Suojelua puoltavat näkökohdat eivät olleet tieteellisesti kestäviä eivätkä riidattomia, ja joki oli jo rakennettu.

25. Korkein oikeus toteaa, että sen arviointi, onko ollut perusteita sisällyttää Iijoen keski- ja yläosat koskiensuojelulaissa suojeltaviin kohteisiin, on viime kädessä tapahtunut eduskunnassa koskiensuojelulakia säädettäessä. Eduskunta on lainsäädäntövaltansa nojalla sisällyttänyt joen nuo osat suojelun piiriin.

26. Yleisenä vahingonkorvausoikeudellisena lähtökohtana on, että julkista valtaa käytettäessä tehty päätös, joka on kulloinkin käytettävissä olevan harkintavallan oikeudellisten rajojen puitteissa, ei aikaansaa vahingonkorvausvelvollisuutta. Vaikka esimerkiksi hallintoviranomaisen harkintavaltansa puitteissa tekemää päätöstä voitaisiin arvostella huonoksi tai puutteellisin perustein tehdyksi, eivät vahingonkorvausvastuun edellytykset silti täyty. Vastaavasti on selvää, ettei lainsäädäntövallan nojalla ja siihen kuuluvan laajan harkintavallan perusteella ja rajoissa tehty ratkaisu perusta valtiolle vahingonkorvausvelvollisuutta siinäkään tapauksessa, että tuollainen lainsäädännöllinen päätös koskee määrätyn yksittäisen henkilön asemaa.

27. Koskiensuojelulain yhtiön asemaan kohdistuneet vaikutukset sen johdosta, että Iijoen keski- ja yläosat on otettu suojelun piiriin, ovat perustuneet eduskunnan lainsäädäntöpäätökseen. Se seikka, että yhtiön mukaan tuo eduskunnan harkinnassa ollut lainsäädäntöpäätös on syntynyt puutteellisen valmistelun pohjalta, ei asiassa ilmenneet seikat huomioon ottaen merkitse, että eduskunnan päätöstä edeltäviä toimia kuten hallituksen esitystä tai sen valmistelua voitaisiin pitää yhtiöön nähden itsenäisenä vahingonkorvausvastuun perusteena.

Kysymys yhtiön omaisuudensuojan loukkaamisesta

28. Yhtiö on lisäksi vedonnut valtiolle korvausvastuun perustavana seikkana siihen, että Iijoen keskijuoksun sisällyttäminen koskiensuojelulakiin loukkasi yhtiölle perusoikeutena kuuluvaa omaisuudensuojaa. Yhtiö on katsonut, että ennen lain säätämistä ei ollut selvitetty vesistön omistussuhteita eikä lain vaikutuksia yhtiön oikeudellisen aseman kannalta ja että lakiin otetut korvaussäännökset olivat yhtiön asemaan ja oikeuksiin nähden riittämättömät. Näiden yhtiöön kohdistuvien vaikutusten vuoksi lakia ei olisi saanut säätää tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä. Jos omaisuudensuojasta johtuvia valtiosäännön vaatimuksia eli perustuslain säätämisjärjestystä olisi noudatettu, laki olisi yhtiön mukaan jäänyt kokonaan säätämättä ja yhtiölle aiheutunut vahinko syntymättä.

29. Tältä osin yhtiön vaatimus perustuu siis väitteeseen, että eduskunta lainsäädäntövaltaa käyttäessään ei olisi pysynyt tuota päätöksentekoa koskevien oikeudellisten rajojen puitteissa vaan olisi toiminut vastoin lainsäädäntövallan käyttöä sitovia ylemmänasteisia perustuslain säännöksiä ja niin menetellessään aiheuttanut yhtiölle vahinkoa.

30. Korkein oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti vastuu siitä, että lakia säädettäessä noudatetaan sisällön ja säätämisjärjestyksen osalta perustuslakia, kuuluu eduskunnalle, ja perustuslain tulkinta siinä yhteydessä on eduskunnan, erityisesti sen perustuslakivaliokunnan asiana.

31. Voimassa olevan perustuslain 106 §:n mukaan tuomioistuimen on kuitenkin käsiteltävänään olevassa asiassa annettava etusija perustuslain säännökselle, jos muun lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Näin on mahdollista lakia sovellettaessa välttää sellainenkin yksittäiseen henkilöön kohdistuva vahinko, joka muuten voisi johtua siitä, että kyseinen laki on saatettu voimaan perustuslain vastaisesti. Etusijan antaminen perustuslaille edellyttää tällöin kuitenkin, että lain säännöksen soveltaminen on ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Myöskään valtion asettaminen vahingonkorvausvastuuseen sillä perusteella, että perustuslain vastaisesti voimaan saatetuksi väitetty säännös on vaikuttanut yksittäisen henkilön asemaan aiheuttaen tälle sellaista vahinkoa, joka ei ole ollut vältettävissä perustuslain 106 §:n avulla, ei voi tulla kysymykseen, ellei lain sisältöä ja säätämisjärjestystä koskeva ratkaisu ole selvästi ristiriidassa perustuslain kanssa. Tämä lähtökohta on johdonmukainen jo siihen nähden, että myös hallintopäätösten osalta julkisyhteisön vahingonkorvausvelvollisuuden on vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:ää sovellettaessa katsottu edellyttävän, että päätöstä tehtäessä on sovellettu asiaan vaikuttavia säännöksiä tavalla, joka säännösten sisältöön nähden on selvästi virheellinen (KKO 2002:78).

32. Yhtiön korvausvaatimukset perustuvat yhtäältä jo olemassa olleiden ja toisaalta rakentamatta jääneiden koneistojen saamatta jääneisiin tuottoihin. Molemmilta osilta vaatimukset perustuvat kuitenkin siihen, että yhtiö ei ole voinut vesistön lisäsäännöstelyn toteutumatta jäämisen takia saada lisäsäännöstelyn avulla saavutettavissa olleita tuottoja. Tässä asiassa ei ole kysymys siitä, että koskiensuojelulaki olisi estänyt yhtiön jo olemassa olleiden voimalaitosten käytön. Koskiensuojelulailla on lain 1 §:n mukaan kielletty lupien myöntäminen uusien voimalaitosten rakentamiseen laissa luetelluissa vesistöissä ja vesistön osissa sekä annettu säännökset siitä, millä tavoin vesivoiman omistajalle tai käyttöoikeuden haltijalle on suoritettava korvaus siitä, että hän lain 1 §:ssä säädetyn kiellon vuoksi ei voi käyttää hyväksi omistamaansa tai hallitsemaansa vesivoimaa (lain 2 ja 3 §).

33. Korkein oikeus toteaa, että kysymys koskiensuojelun suhteesta omaisuuden suojaan ja sen mukaan määräytynyt kysymys lain edellyttämästä säätämisjärjestyksestä on käsitelty eduskunnan perustuslakivaliokunnassa (PeVL 8/1986 vp). Valiokunta on katsonut, että pysyvä kielto myöntää rakennuslupa uutta voimalaitosta varten nimeltä mainituissa vesistöissä tai vesistön osissa merkitsisi omaisuuden normaalina, kohtuullisena ja järkevänä käyttönä pidettävän käyttötavan kokonaan kieltämistä. Korvausperusteiden osalta valiokunta on päätynyt siihen, että vesivoiman omistajalle ja käyttöoikeuden haltijalle vesivoiman hyväksikäytön estymisen johdosta suoritettava korvaus, joksi lakiehdotuksen mukaan oli määrättävä vesivoiman luonnonmukaisen nimellistehon perusteella lasketun käyvän hinnan mukainen täysi korvaus, oli silloisen hallitusmuodon 6 §:n 3 momentin kannalta asianmukainen ja että laki oli säädettävissä tavallisena lakina. Kysymystä siitä, vastasiko lakiehdotuksen mukainen korvaus jo rakennetun voimalaitoksen omistajalle täysimääräisesti vesivoiman hyväksikäytön estymisestä aiheutuvaa taloudellista vahinkoa, perustuslakivaliokunnan lausunnossa on käsitelty siltä kannalta, puuttuisiko ehdotettu koskiensuojelulaki valtiosääntöoikeudelliselta kannalta merkityksellisellä tavalla taannehtivasti ennen lain voimaantuloa tehtyihin yksityisoikeudellisiin sopimuksiin. Koska valiokunta saamansa selvityksen perusteella totesi, ettei tällaisia sopimuksia ollut, se katsoi, että laki tältäkin kannalta arvioituna voitiin säätää tavallisena lakina.

34. Kysymys koskiensuojelulain suhteesta omaisuuden suojaan on siis ollut edellä todetuin tavoin arvioitavana ennen lain säätämistä. Korkein oikeus on edellä todennut, ettei yhtiöllä ole ollut valtioon nähden sopimukseen perustuvaa oikeutta edellyttää edellä kohdassa 32 mainitun lisäsäännöstelyn toteutumista. Näin ollen tuon säännöstelyn toteutumatta jääminen, johon koskiensuojelulain säätäminen on johtanut, ei ole loukannut omaisuuden suojaa nauttivaa yhtiön varallisuusoikeutta. Muutoinkaan yhtiö ei ole esittänyt perusteita, joiden nojalla voitaisiin katsoa, että koskiensuojelulain korvaussäännökset olisi saatettu voimaan selvästi perustuslain vastaisesti. Valtion vahingonkorvausvastuuta ei siten voida perustaa siihen, että koskiensuojelulailla olisi loukattu yhtiön omaisuuden suojaa.

Luottamuksensuoja korvausperusteena

35. Yhtiö on vielä katsonut, että valtio oli pitkällä yhteistoiminnalla yhtiön kanssa Iijoen vesivoiman hyödyntämisessä luonut yhtiölle perustellun luottamuksen sen suhteen, että säännöstelyhankkeet toteutettaisiin ja yhtiö voisi kaavaileminsa tavoin hyödyntää omistamansa vesivoiman. Säätämällä koskiensuojelulain valtio oli kuitenkin yhtiön mukaan rikkonut tämän luottamuksen ja aiheuttanut yhtiölle korvattavaksi vaaditun vahingon.

36. Korkein oikeus toteaa, että valtion yhteistoiminta yhtiön kanssa Iijoen vesivoiman hyödyntämiseksi on perustunut valtion tehtäviin vesivoiman käytön edistämisessä. Valtion toiminta on aina sidoksissa kulloinkin voimassa olevaan lainsäädäntöön, johon puolestaan voivat heijastua yhteiskunnan arvostuksissa tapahtuvat muutokset. Pitkäjänteisessä toiminnassa, jollaista voimalaitosrakentaminen ja vesivoiman hyödyntäminen ovat, on varauduttava lainsäädännössä tapahtuviin muutoksiin. Korkein oikeus katsoo, ettei tämän kaltaiseen yhteistoimintaan voida perustaa sellaista luottamusta, jota suojattaisiin lainsäädännössä tapahtuvista muutoksista riippumatta.

37. Valtioneuvosto on päätöksellään sitoutunut toteuttamaan päätöksessä mainitut järvisäännöstelyhankkeet. Yhtiö on kuitenkin sittemmin luopunut näiden enemmästä toteuttamisesta. Siurua-hankkeesta ei ole päästy valtion kanssa yhteisymmärrykseen. Kollaja-hankkeen suunnittelussa valtio ei ole ollut lainkaan mukana. Näin ollen valtion toiminta tässä tapauksessa ei ole järvisäännöstelyhankkeen enemmän toteuttamisen rauettua voinut synnyttää yhtiölle luottamusta sen suhteen, että säännöstelyhanke muussa muodossa toteutetaan.

Lopputulos

38. Yhtiön korvausvaatimusta ei voida edellä mainituilla eikä yhtiön esittämillä muillakaan perusteilla hyväksyä.

Tuomiolauselma

Hovioikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Asian ovat vahvennetussa jaostossa ratkaisseet presidentti Pauliine Koskelo sekä oikeusneuvokset Riitta Suhonen, Gustaf Möller, Lauri Lehtimaja, Eeva Vuori, Kari Kitunen, Gustav Bygglin, Liisa Mansikkamäki, Pasi Aarnio, Hannu Rajalahti ja Ilkka Rautio. Esittelijät Matti Sepponen (mietintö) ja Pauli Ståhlberg (mietintö).

Esittelijöiden mietintö

Esittelijäneuvos Sepponen ja määräaikainen esittelijäneuvos Ståhlberg:

Mietintömme vastaa Korkeimman oikeuden tuomiolauselmaa ja perustelujen kohtia 1 – 20 ja 38. Perustelujen kohtien 21 – 37 sijasta mietintömme kuuluu:

21. Näin ollen Korkein oikeus katsonee jääneen näyttämättä, että koskiensuojelulain tullessa voimaan 1.2.1987 valtion ja yhtiön välillä olisi ollut väitettyä sopimusta. Sen vuoksi asiassa ei liene perustetta tuomita yhtiölle vahingonkorvausta sopimusrikkomuksen perusteella.

Yleinen vahingonkorvausvastuu

22. Asiassa on tämän jälkeen kysymys siitä, onko valtio vahingonkorvauslain tai yleisten vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden nojalla velvollinen suorittamaan yhtiölle vahingonkorvausta yhtiön menettämistä tuotoista.

23. Yhtiö on ensin vaatinut tältä osin korvausta sillä perusteella, että Iijoen keski- ja yläosa oli otettu ympäristöministeriön toimesta koskiensuojelulakia koskevaan hallituksen esitykseen suojeltavaksi kohteeksi, vaikka tämä ei perustunut mihinkään etukäteen tehtyyn selvitykseen. Suojelua puoltavat näkökohdat eivät olleet tieteellisesti kestäviä eivätkä riidattomia, ja joki oli jo rakennettu.

24. Korkein oikeus todennee, että sen arviointi, onko ollut perusteita hallituksen esityksessä sisällyttää Iijoen keski- ja yläosat koskiensuojelulaissa suojeltaviin kohteisiin, on viime kädessä tapahtunut eduskunnassa koskiensuojelulakia säädettäessä. Eduskunta on ylimpänä valtioelimenä lainsäädäntövaltaansa käyttäen sisällyttänyt joen nuo osat suojelun piiriin. Tuomioistuin ei voi arvioida lain asianmukaisuutta ilman sitä mahdollistavaa normia. Siten yhtiön vaatimus ei antane aihetta lausua tältä osin eikä yhtiön korvausvaatimusta voitane hyväksyä 23 kohdassa esitetyllä perusteella.

25. Yhtiö on lisäksi vaatinut korvausta sillä perusteella, että ympäristöministeriössä oli menetelty koskiensuojelulain valmistelussa huolimattomasti. Siinä ei ollut selvitetty vesistön omistussuhteita eikä lain vaikutuksia yhtiöön liittyviin oikeussuhteisiin. Yhtiötä ei myöskään ollut asianmukaisesti kuultu. Näistä laiminlyönneistä oli johtunut, että koskiensuojelulaki oli tullut säädetyksi tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Mikäli lainvalmistelussa olisi menetelty asianmukaisesti, eduskunnassa olisi päädytty siihen, että laki olisi tullut säätää perustuslain säätämisjärjestyksessä. Tällöin lain säätämisestä olisi jouduttu luopumaan, eikä yhtiölle olisi aiheutunut vaatimiaan menetyksiä.

26. Korkein oikeus todennee, että laiminlyönnin väitetään tapahtuneen lainvalmistelussa. Vaatimuksen perusteista johtuen syy-yhteyttä väitetyn laiminlyönnin ja vahingon välillä ei kuitenkaan voida todeta ottamatta kantaa siihen, olisiko koskiensuojelulaki, joka on säädetty tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, tullut säätää perustuslain säätämisjärjestyksessä.

27. Lakien perustuslainmukaisuuden valvonta kuuluu eduskunnalle, erityisesti sen perustuslakivaliokunnalle. Perustuslain 106 §:n nojalla tuomioistuin voi tosin arvioida tavallisen lain perustuslainmukaisuutta. Lainkohdan mukaan tuomioistuimen tulee antaa etusija perustuslaille, jos lain säännöksen soveltaminen tuomioistuimen ratkaistavana olevassa yksittäisessä asiassa olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Kysymys ei tässä asiassa kuitenkaan ole koskiensuojelulain säännösten soveltamisesta. Yleinen tuomioistuin ei ole toimivaltainen tutkimaan yleisesti sitä kysymystä, olisiko laki tullut säätää perustuslain säätämisjärjestyksessä. Koska korvausvaatimuksen perustetta ei tämän vuoksi voida todeta, korvausvaatimusta ei voitane tälläkään perusteella hyväksyä.

Yleiset oikeusperiaatteet

28. Asiassa on vielä kysymys siitä, onko yhtiöllä oikeus vaatimiinsa korvauksiin eräiden yhtiön nimeämien yleisten periaatteiden perusteella.

29. Yhtiö on ensin katsonut, että valtio oli pitkällä yhteistoiminnalla yhtiön kanssa Iijoen vesivoiman hyödyntämisessä luonut yhtiölle perustellun luottamuksen sen suhteen, että säännöstelyhankkeet toteutettaisiin ja yhtiö voisi suunnitteleminsa tavoin hyödyntää omistamansa vesivoiman. Säätämällä koskiensuojelulain valtio oli kuitenkin rikkonut tämän luottamuksen ja aiheuttanut yhtiölle vahingon.

30. Korkein oikeus todennee, että valtion yhteistoiminta yhtiön kanssa Iijoen vesivoiman hyödyntämiseksi on perustunut valtion tehtäviin vesivoiman käytön edistämisessä. Valtion toiminta on aina sidoksissa kulloinkin voimassa olevaan lainsäädäntöön, johon puolestaan voivat heijastua yhteiskunnan arvostuksissa tapahtuvat muutokset. Pitkäjänteisessä toiminnassa, jollaista voimalaitosrakentaminen ja vesivoiman hyödyntäminen ovat, on varauduttava myös yhteiskunnan arvostuksissa ja lainsäädännössä tapahtuviin muutoksiin. Korkein oikeus katsonee, ettei tämän kaltaiseen yhteistoimintaan voida perustaa sellaista luottamusta, jota suojattaisiin lainsäädännössä tapahtuvista muutoksista riippumatta.

31. Valtioneuvosto on päätöksellään sitoutunut toteuttamaan päätöksessä mainitut järvisäännöstelyhankkeet. Yhtiö on kuitenkin sittemmin luopunut näiden enemmästä toteuttamisesta. Siurua-hankkeesta ei ole päästy valtion kanssa yhteisymmärrykseen. Kollaja-hankkeen suunnittelussa valtio ei ole ollut lainkaan mukana. Näin ollen valtion toiminta tässä tapauksessa ei ole järvisäännöstelyhankkeen enemmän toteuttamisen rauettua voinut synnyttää yhtiölle luottamusta sen suhteen, että säännöstelyhanke muussa muodossa toteutetaan.

32. Yhtiö on vedonnut myös siihen, etteivät koskiensuojelulain korvaussäännökset taanneet täyttä korvausta yhtiön menetyksistä.

33. Tältä osin Korkein oikeus todennee, että tämän perusteen hyväksyminen edellyttäisi sen tutkimista, takaavatko koskiensuojelulain korvaussäännökset perustuslain edellyttämän täyden korvauksen omaisuuden menettämisestä. Kuten kappaleessa 27 on todettu, yleinen tuomioistuin ei ole toimivaltainen yleisesti tutkimaan, ovatko tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä säädetyn lain säännökset ristiriidassa perustuslain kanssa. Asiassa ei ole vaadittu korvausta koskiensuojelulain korvaussäännösten perusteella. Siten Korkein oikeus ei voine myöskään perustuslain 106 §:n nojalla arvioida, ovatko koskiensuojelulain korvaussäännökset ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.